《公安机关办理刑事案件程序规定》

专题之管辖

（引用吉安县公安局法制科编《执法实务》第2014023期）

近日，我局凤凰派出所办理了一起四川籍的犯罪嫌疑人徐某某窜至新干县城盗窃电动自行车，后骑行至凤凰镇105国道处，因电量耗尽推行时被凤凰所民警当场抓获。由于案件管辖发生争议，吉安县人民检察院现将此案退回我局，为规范今后此类涉及管辖争议的案件，现将管辖作一分析，以便各办案单位参考。

《刑事诉讼法》修改后，公安部、最高人民检察院、最高人民法院均制定了相关配套制度。其中最为重要的分别是：公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》（简称《刑事办案程序》；涉及修改前后对比的，分别标注“新旧”，下同）、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行》（简称《刑事诉讼规则》，下同）、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（简称《刑诉法解释》，下同）以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（简称《六部委规定》，下同）。鉴于刑事诉讼法律关系是以分工负责，互相配合，互相制约为原则，这一原则同样贯彻、落实、体现在上述规定中。因此在学习《刑事办案程序》时，应对三家规定进行比较，从相互对应、相互补充的角度，加深对具体条款的理解和把握。现就刑事案件管辖进行清理，以供学习参考。　　
一、《刑事诉讼法》对管辖进行了立法修改
此次《刑事诉讼法》修改，管辖内容变动不大，主要是调整了级别管辖。简单说“删除两个，增加一个”。即把“反革命案件、外国人犯罪案件”从中级人民法院管辖范围中删除，代替以“恐怖活动案件”。立法修改本意在于：一是与《刑法》罪名修改相衔接，故删除反革命案件。二是随着对外交往的深入，外国人犯罪也呈明显增长趋势，不再给予“犯罪人犯罪案件”以特殊待遇，按照国民待遇原则平等视之，因此从中级法院管辖中删除。三是鉴于恐怖活动案件社会危害性严重，案情错综复杂，故将列入中级法院管辖。管辖内容的立法修改虽然简单明了，但是鉴于管辖在整个刑事诉讼活动的基础作用，无论是《刑事办案程序》，还是《刑事诉讼规则》、《刑诉法解释》，均对管辖内容有更深、更细、更广泛的规范。
二、地域管辖中犯罪地概念进行了重新定义
旧的《刑事办案程序》仅是原则性地表述了“犯罪地”概念，新的《刑诉法解释》对“犯罪地”作了扩充解释，增加了“非法占有为目的的财产犯罪，犯罪地包括实际取得财产的犯罪结果发生地”。随着犯罪手段的不断变化，为依法打击、惩治新型犯罪，有关司法解释对犯罪地概念也不断进行突破和调整，如侵犯知识产权犯罪、网络赌博、发票犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等。鉴于这一实际情况，《刑事办案程序》重新设计犯罪地概念，最大限度地明确犯罪地范围,以满足办案需要。
（一）以概括方式充分列举犯罪地。新的《刑事办案程序》第15条规定，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。行为发生地，包括犯罪行为的预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点；犯罪结果发生地，包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。需要提醒的是，此处结果地已经取消“非法占有为目的侵财型犯罪”限制，涵盖了其他犯罪类型。除上述原则性规定外，还有几类案件对犯罪地进行了特殊规定：
1、根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于信用卡诈骗犯罪管辖有关问题的通知》规定，对以窃取、收买等手段非法获取他人信用卡信息资料后在异地使用的信用卡诈骗犯罪案件，持卡人信用卡申领地的公安机关、人民检察院、人民法院可以依法立案侦查、起诉、审判。
2、根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定了《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》规定，毒品案件的犯罪地包括犯罪预谋地，毒资筹集地，交易进行地，毒品生产地，毒资、毒赃和毒品的藏匿地、转移地，走私或者贩运毒品的目的地以及犯罪嫌疑人被抓获地等。应当注意的是，犯罪嫌疑人被抓获地管辖与抓获犯罪嫌疑人公安机关管辖不同，如甲公安机关到乙地抓获毒品犯罪嫌疑人，甲公安机关就没有管辖权，而乙地公安机关有管辖权。
3、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》规定，拐卖妇女、儿童犯罪的犯罪地包括拐出地、中转地、拐入地以及拐卖活动的途经地。
4、根据《关于办理流动性团伙性跨区域性犯罪案件有关问题的意见》规定，流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件的“犯罪行为发生地”包括被害人接到诈骗、敲诈勒索电话、短信息、电子邮件、信件、传真等犯罪信息的地方，以及犯罪行为持续发生的开始地、流转地、结束地；“犯罪结果发生地”包括被害人向犯罪嫌疑人、被告人指定的账户转账或存款的地方，以及犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。
二是专门规定了网络犯罪的犯罪地概念。新的《刑事办案程序》第16条规定“针对或者利用计算机网络实施的犯罪，网站服务器所在地、网络接入地以及网站建立者或者管理者所在地，被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地，以及犯罪过程中犯罪分子、被害人使用的计算机信息系统所在地公安机关可以管辖”。对此内容，新的《刑诉法解释》也采用了大致相同的表述。比较两者，唯一不同的是《刑诉法解释》增加“被害人财产遭受损失地”。将“被害人财产遭受损失地”作为犯罪地，来源于《关于办理流动性团伙性跨区域性犯罪案件有关问题的意见》，对于解决电信诈骗案件中被害人报案难的问题，具有非常很强针对性。　　
三、新增了交通工具上发生案件的管辖
新的《刑事办案程序》增设了交通工具上发生案件的管辖，第17条规定“行驶中的交通工具上发生的刑事案件，由交通工具最初停靠地公安机关管辖；必要时，交通工具始发地、途经地、到达地公安机关也可以管辖。”以最初停靠地为基本，始发地、途经地、到达地为补充的管辖规定，体现了讲究效率、方便群众报案的思想。
四、准确把握自诉案件的管辖
自诉案件，原则上由人民法院直接受理。但自诉案件包括告诉才处理的案件和相对自诉案件，这两类案件的管辖应当准确把握。
（一）告诉才处理的案件只能人民法院直接受理。公安机关接到报案后，经过审查，属于告诉才处理的案件，应当告知当事人向人民法院起诉，不得立案侦查。告诉才处理的案件包括侵占案，侮辱罪、诽谤案（但是严重危害社会秩序和国家利益的除外），暴力干涉婚姻自由，虐待案。
（二）相对自诉案件的管辖由被害人选择诉权。首先要明确相对自诉案件的范围。相对自诉案件，是指被害人有证据证明的轻微刑事案件，与告诉才处理的绝对自诉案件相区分。相对自诉案件范围，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》包括：故意伤害案（轻伤）、非法侵入住宅案、侵犯通信自由案、重婚案、遗弃案、生产、销售伪劣商品案（但严重危害社会秩序和国家利益的除外）、侵犯知识产权案（但严重危害社会秩序和国家利益的除外）、刑法分则第四章、第五章规定的，对被告人可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。其次，要正确看待相对自诉案件在公诉和自诉程序之间流转。被害人直接向公安机关控告的，公安机关应当受理，立案前，可告知被害人选择诉权，即可以要求公安机关立案侦查，也可以向人民法院自诉。经告知、选择、确认后，才予以立案。立案后的相对自诉案件，应当按照公诉程序办结。即使当事人在侦查期间再次提出自诉要求的，一般不允许。对于被害人不配合侦查的，公安机关应当向其说明有关法律规定，最终仍因其不配合而致使案件事实无法查清的，可以依据新的《刑事办案程序》第183条规定，对嫌疑人作终止侦查处理。
（三）对人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回起诉，人民法院告知被害人向公安机关报案或者移送公安机关的，公安机关应当受理。
五、关于公安机关内部的级别管辖
公安机关内部的级别管辖主要掌握三方面内容。
一是市级（注：设区的市）公安机关管辖范围有所修改。对应《刑诉法》对级别管辖的调整，新的《刑事办案程序》将“重大的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、涉外犯罪、经济犯罪、集团犯罪案件”划归设区的市一级以上公安机关管辖。这里所指的“涉外犯罪案件”应当具备两个要素，即犯罪主体是外国人，并且案情重大。其中包括第352条规定的“外国人犯中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的罪行后进入我国领域内的，由该外国人被抓获地的设区的市一级以上公安机关管辖”。对于情节一般的外国人犯罪案件，或被害人是外国人的案件，仍由县级公安机关管辖。
二是增加了上下级公安机关之间上提管辖制度。新的《刑事办案程序》第21条规定，上级机关认为“有必要由自己侦查”，或是下级机关认为“案情重大需要上级公安机关侦查”的，将案件上提上级机关管辖。上提管辖不同于指定管辖，前者是变更级别管辖，后者只是变更了下级机关之间的具体管辖。
三是要规范指定管辖的操作。新的《刑事办案程序》对指定管辖适用情形没有修改，但增加了指定管辖的操作流程。同时特地强调了指定管辖案件的提请逮捕、移送审查起诉等事宜，由被指定的公安机关办理。新的《六部委规定》对此也持同样观点。另外，执法实践中需要特别注意以下两个问题：一是指定管辖中的公检法会商制度。公安机关在侦查阶段指定管辖的，应事先商同级检察、法院，以便同时下发指定管辖文书，以确保起诉、审判顺利进行。如果不事先商量，对公安机关的指定管辖检察院、法院可能不认可，导致无法起诉、审判。二是要关注律师妨碍诉讼案件的指定管辖。《刑诉法》对律师妨碍诉讼案件的管辖专门作了规定。与此对应，新的《刑事办案程序》第53条规定“由办理辩护人所承办案件的公安机关报请上一级公安机关指定其他公安机关立案侦查，或者由上一级公安机关立案侦查。不得指定原承办案件公安机关的下级公安机关立案侦查。”